3: WAT ZIJN DE TRENDS IN HET NEDERLANDSE ALCOHOLBELEID?
1. Het landelijk alcoholbeleid is onvoldoende gericht op de volksgezondheid
De visie van de ondertekenaars van dit manifest is dat de Nederlandse overheid bij de invulling van haar alcoholbeleid economische belangen te zeer boven de belangen van de volksgezondheid stelt. Het gevolg daarvan is dat er onvoldoende sprake is van een resultaatgericht en daarmee effectief alcoholbeleid. De overtuiging bestaat ook dat de landelijke overheid te veel de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het alcoholbeleid bij de gemeenten heeft gelegd, met onder meer als gevolg dat het volksgezondheidsbelang nog meer in de knel komt.
Het ministerie van VWS omarmt het belang van handhaving van de nieuwe leeftijdsgrens van 18 jaar, maar laat de uitvoering daarvan geheel over aan de gemeenten, waarbij landelijke aansturing en bestuurlijk toezicht tot dusverre achterwege blijft.
Toelichting:
Dat de overheid in het kader van het landelijke alcoholbeleid de economische belangen meer laat prevaleren dan de volksgezondheidsbelangen, blijkt vooral uit het feit dat zij aan noodzakelijke maatregelen die ongunstig uitpakken voor commerciële stakeholders onvoldoende prioriteit stelt. Zo wordt het wetenschappelijk onderbouwde advies van het WEF en de WHO om bij de aanpak van het alcoholprobleem aan drie beleidsmaatregelen (de zogenaamde 3 Best Buys) voorrang te geven goeddeels in de wind geslagen.
De WEF en de WHO adviseren om:
-
te voorkomen dat alcohol te goedkoop wordt; een goed prijsbeleid betekent enorme gezondheidswinst en heeft vooral impact op jongeren en probleemdrinkers;
-
te voorkomen dat alcohol te gemakkelijk beschikbaar is; met andere woorden: streef naar minder verkooppunten en naar optimale naleving van leeftijdsgrenzen;
-
alcoholreclame en alcoholsponsoring te beperken; het drastisch beperken van alcoholreclame leidt ertoe dat jongeren later beginnen met drinken en minder drinken per gelegenheid en dus ook bingedrinken tegengaat.
Het in 2009 ingestelde verbod op radio- en tv-reclame tussen 6.00 en 21.00 uur blijkt in de praktijk onvoldoende effectief. Uit een recente Europese studie blijkt dat ook Nederlandse jongeren zeer gevoelig zijn voor alcoholreclame.
3. De vergrijzing vraagt om een nieuw beleid gericht op alcohol en ouderen
Al jaren wordt in de media, maar ook in de Tweede Kamer, aandacht gevraagd voor de toenemende alcoholproblematiek onder ouderen. Dit heeft wel geleid tot extra onderzoek, maar nog niet tot concreet beleid gericht op alcohol en ouderen.
De WHO spreekt van toenemende gezondheidslast als gevolg van alcoholgebruik in veel landen vanwege snelle vergrijzing van de bevolking.
Toelichting:
-
Ouderen lopen grotere gezondheidsrisico’s bij alcoholgebruik. Het oudere lichaam verdraagt alcohol slechter, de lever en de nieren functioneren minder goed en er is niet zelden sprake van een schadelijke combinatie met medicijngebruik.
-
Alcoholgebruik onder ouderen leidt tot tal van ongevallen in de thuissituatie . In 2015 zijn 4.700 55-plussers op de spoedeisende hulp behandeld n.a.v. ongevallen en geweld waarbij alcohol betrokken was.
-
De toenemende alcoholproblematiek onder ouderen heeft in België geleid tot de start van een speciale campagne gericht op ouderen.
5. Blurring leidt tot ongewenste normalisatie van alcoholgebruik
Aangestuurd door de VNG zijn tientallen gemeenten in 2016 gestart met ‘blurring’, waarbij, in strijd met de Drank- en Horecawet wordt geëxperimenteerd met mengvormen van winkel en horeca. Hierdoor neemt het aantal alcoholverstrekkingspunten sterk toe. Kledingzaken en kappers zijn alcohol gaan schenken, boekhandels en supermarkten laten hun klanten alcohol proeven. Alcohol krijgt daardoor meer en meer het imago van een normaal dagelijks te gebruiken consumptieartikel. Deze trend staat lijnrecht tegenover zowel het advies van de WHO dat een beperking van de beschikbaarheid beoogt als tegenover de richtlijn van de Gezondheidsraad die aangeeft dat niet-drinken de meest gezonde keuze is en drinkers adviseert zich te beperken tot één glas per dag.
Het normaliseren van alcoholgebruik door blurring heeft ook als gevolg dat kinderen en jongeren volwassenen steeds vaker zien drinken en dat terwijl onderzoek leert dat voorbeeldgedrag van ouders sterk medebepalend is voor het alcoholgebruik onder jongeren .
Toelichting:
-
De lokale blurring-experimenten leiden tot een toename van het aantal plaatsen waar alcohol wordt verkocht en/of geschonken. Alcohol wordt voor iedereen meer beschikbaar. Onderzoek laat zien dat juist een verruiming van de beschikbaarheid van alcohol de consumptie, en daarmee de gezondheidsschade, vergroot. Het probleem in Nederlandse steden is niet dat alcohol moeilijk verkrijgbaar is of dat er te weinig horeca is. Overal zijn supermarkten, avondwinkels en cafetaria’s waar je alcohol kunt kopen.
-
Het recent in opdracht van ZonMw door Ecorys geschreven rapport over blurring benadrukt de ongewenste gevolgen van blurring: ‘ De literatuur is duidelijk over de effecten van grotere alcoholbeschikbaarheid op de volksgezondheid en de openbare orde. Een hogere alcoholconsumptie leidt tot meer gezondheidsklachten op de lange termijn wat kan resulteren bijvoorbeeld in een positieve relatie tussen alcoholconsumptie en hogere sterfte- en ziektecijfers. Ook de relatie tussen de hoeveelheid horecagelegenheden, de openingstijden van deze gelegenheden en alcohol- gerelateerde incidenten op het gebied van gezondheid, openbare orde en drankgedrag onder jongeren op de korte termijn is in de wetenschappelijke literatuur aangetoond.’
-
Dat de Nederlander niet zit te wachten op een biertje in de winkel of bij de kapper bleek ook wel toen De Telegraaf haar lezers vroeg wat zij van blurring vinden: 70% gaf aan daartegen te zijn. Blurring is ook voorgelegd aan de deelnemers van het EénVandaag Opiniepanel: toen bleek zelfs 77% van de ondervraagden tegenstander.
6. Succesvolle lokale alcoholprojecten lopen af en er is onduidelijkheid over hun toekomst
Zo’n 10 jaar geleden zijn in veel regio’s alcoholpreventie-projecten opgezet. De meeste projecten richten zich op het voorkomen van alcoholgebruik bij jongeren door middel van voorlichting aan ouders en jongeren. Diverse lokale projecten lopen af en het is de vraag of ze gecontinueerd gaan worden.
Het zou onverstandig zijn deze projecten niet te continueren. Het alcoholgebruik onder jongeren en vooral het bingedrinken is immers nog steeds een zeer ernstig probleem. Ook het aantal alcoholintoxicaties onder jongeren en jongvolwassenen neemt nog steeds toe. Vooral de voorlichtingsprogramma’s voor ouders zouden de dupe zijn van het wegvallen van de regionale projecten. Dit terwijl ouders worden gezien als sleutelfiguren bij alcoholpreventie en volgens deskundigen een belangrijke doelgroep zijn van het lokale alcoholbeleid.
Een ander belangrijk probleem voor gemeenten is dat de naleving van de leeftijdsgrens van 18 jaar nog fors onder de maat is. Zoals eerder toegelicht dient er een flinke kwaliteitsslag gemaakt te worden met betrekking de handhaving. De praktijk heeft aangetoond dat daar waar regionale preventieprojecten goed zijn opgezet, er sprake is van effectieve samenwerking tussen preventiedeskundigen en toezichthouders. Als de gemeentelijke investering in het lokale alcoholbeleid wegvalt, komt dat de naleving en de handhaving van de leeftijdsgrens niet ten goede.
Toelichting:
-
Uit diverse studies is gebleken dat geïsoleerde alcoholvoorlichting aan jongeren via het onderwijs in weinig of geen effect heeft . Een minimale voorwaarde voor effectiviteit is dat ouders bij deze programma’s actief worden betrokken. Bij het ontberen van goed gefinancierde lokale alcoholpreventie-projecten lijkt de vrees gerechtvaardigd dat de bestaande programma’s voor ouders zullen verdwijnen. Ook de persoonsgerichte alcoholvoorlichting aan ouders van risicojongeren door jeugdverpleegkundigen en –artsen komt dan onder druk te staan.
-
Sinds 1 januari 2013 hebben de gemeenten de taak gekregen toe te zien op de naleving van de Drank- en Horecawet. Daarvoor was het de taak van de Nederlandse Voedsel- en Waren Autoriteit. Het doel van de wetswijziging was vooral beter toezicht op de naleving van de alcoholleeftijdsgrens. Uit tal van mysteryshop-onderzoeken blijkt echter dat het in het algemeen nog steeds slecht gesteld is met de naleving. Uit het meest recente landelijke onderzoek blijkt dat bij gemiddeld slechts 35,8% van de aankooppogingen van alcohol de leeftijdsgrens van 18 jaar door alcoholverstrekkers wordt gerespecteerd. Vooral sportkantines (16,7%) scoren slecht.
2. Goedkope alcohol leidt tot bingedrinken, met name bij kwetsbare groepen
Uit diverse studies blijkt dat in een aantal Europese landen, waaronder Nederland, alcohol de afgelopen jaren betaalbaarder is geworden. Dit komt grotendeels door de gestegen lonen en door het dalen of het gelijk blijven van de prijs. Algemene prijsverhogingen op alcohol leiden tot een relatief grote daling van de alcoholconsumptie. Met een doelgericht prijsbeleid heeft de overheid een krachtig instrument in handen om schadelijk alcoholgebruik terug te dringen. Het WEF en de WHO adviseren daarom overheden om de prijs van alcohol in te zetten als beleidsinstrument.
Er zijn verschillende manieren om de prijs van alcoholhoudende dranken te beïnvloeden. Eén van de manieren om de prijs van alcoholhoudende drank te beïnvloeden is een verbod op prijsacties. Verder bestaat natuurlijk van oudsher voor de rijksoverheid de mogelijkheid om accijns te heffen. Verhoging van de accijnzen heeft effect, zoals blijkt ook uit een onlangs verschenen studie van het RIVM. Eén van de voorwaarden om een accijnsverhoging te doen slagen is echter dat de producent de accijnsverhoging doorberekent aan de consument. Dat gebeurt evenwel om marketingredenen niet altijd. Producenten die verschillende merken op de markt brengen kiezen er na een accijnsverhoging soms voor één van de merken extra duur te maken en een ander merk goedkoop te houden. Daarom is het wenselijk naast accijnsverhoging óók een minimumprijs voor alcohol in te voeren. Het staat inmiddels vast dat het invoeren van een minimumprijs enerzijds gunstig is voor het beïnvloeden van het drinkgedrag van kwetsbare groepen, als jongeren, bingedrinkers en verslaafden (minder ziekenhuisopnames, alcoholdoden en alcoholgerelateerd geweld) en anderzijds meer inkomsten oplevert voor de producenten en retailers.
Toelichting:
-
Nederland heeft het in 2013 via de Drank- en Horecawet mogelijk gemaakt dat op basis van een gemeentelijke verordening kortdurende extreme prijsacties in de supermarkt en bij de slijter worden beperkt (maximaal 30% korting is toegestaan). Korte horeca-kortingsacties boven de 40% kunnen ook verboden worden.
-
Gebleken is dat 16,5% van de gemeenten gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid de extreme detailhandelsacties te beperken. Een lokaal verbod op kortdurende horeca-kortingsacties (happy hours) is door meer gemeenten ingesteld. Er lijkt overigens weer een trend om die lokale verboden te schrappen.
-
De Nederlandse landelijke overheid heft accijns op alcoholhoudende dranken, vooral om de schatkist te spekken. Volksgezondheidsargumenten wegen onvoldoende mee. Alcohol is ook erg goedkoop in Nederland. Volgens het CBS is de gemiddelde prijs van een 30 cl flesje bier in de supermarkt € 0,44. Uit een recente monitoring blijkt dat er al flesjes pils te koop zijn voor €0,20 .
-
In Schotland is in 2012 besloten om een minimumprijs voor alcohol in te voeren. De alcoholindustrie heeft vervolgens een zaak aangespannen, waarna de kwestie is doorverwezen naar het Europese Hof van Justitie. De conclusie van het Hof was dat Schotland met haar beleid mocht doorgaan als ze kon aantonen dat een minimumprijs een effectieve gezondheidsmaatregel is, effectiever dan een accijnsverhoging. Op 21 oktober 2016 heeft de Court of Session in Edinburgh daaromtrent uitsluitsel gegeven: de Schotse minimumprijs kan nu doorgaan.
-
Uit onderzoek is gebleken dat een minimumprijs van 40 pence per unit alcohol (oftewel 45 eurocent) in Schotland gaat leiden tot een afname van 5,4% van de alcoholconsumptie, 6.300 minder ziekenhuisopnames, een afname van 21 miljoen pond per jaar aan ziektekosten, uitsparing van 113 miljoen pond per jaar aan voorkomen van sterfte, 3.200 minder gevallen van criminaliteit/misdaad en 29.000 minder verzuimdagen op het werk. Deze gezondheidswinst is ook zeer positief voor zorgverzekeraars.
-
Een minimumprijs voor alcohol is ook ingevoerd in delen van Canada. Rusland heeft ervaring met een minimumprijs voor wodka. Ierland is bezig met wetgeving, Zwitserland doet er onderzoek naar.
4. Er zijn grote verschillen ontstaan tussen de gemeenten voor wat betreft de uitvoering van toezicht en handhaving
Sinds 1 januari 2013 is het toezicht op en de handhaving van de Drank- en Horecawet de taak van de gemeenten. Daarnaast is de verordenende bevoegdheid van de gemeenten uitgebreid. Het doel van de decentralisatie is om gemeenten in staat te stellen lokaal maatwerk te bieden, binnen de kaders van de Drank- en Horecawet.
Er zijn grote verschillen in de wijze waarop toezicht en handhaving worden uitgevoerd. De inzet die gemeenten besteden aan c.q. beschikbaar hebben voor het houden van toezicht varieert van nul tot twaalf fte. 33 gemeenten hebben geen fte’s beschikbaar .
Dit betekent in de praktijk dat in de ene gemeente een alcoholverstrekker slechts zelden wordt gecontroleerd en in een andere gemeente meer keren per jaar. Een gevolg daarvan kan zijn dat in de ene gemeente alcohol erg gemakkelijk verkrijgbaar is voor jongeren en in de andere gemeente niet. Vooral ’s avonds en in de nachtelijke uren hebben alcoholverstrekkers en jongeren onder de 18 die drank bij zich hebben nauwelijks iets te duchten van toezichthouders.
De meeste gemeenten hebben inmiddels een wettelijk verplicht Preventie- en Handhavingsplan vastgesteld. Gemeenten zijn van mening dat dit plan in beperkte mate bijdraagt aan het voorkomen van gezondheidsschade als gevolg van alcoholgebruik bij jongeren.
Uit onderzoek blijkt verder dat als er een overtreding van de Drank- en Horecawet wordt geconstateerd de meeste gemeenten de voorkeur geven aan een bestuurlijke waarschuwing. Strengere maatregelen zoals een boete of het intrekken van vergunningen worden sinds 1 januari 2013 slechts beperkt opgelegd.
Relatief veel toezichthouders zijn ontevreden over de steun die zij bij de uitvoering van hun taken ervaren van hun eigen bestuur. Uit een anonieme enquête onder 157 gemeentelijke toezichthouders blijkt dat ruim 1 op de 3 (55) zich bij de uitvoering van hun werk onvoldoende gesteund weet door de burgemeester.
De handhaving van de leeftijdsgrens van 18 jaar bij online verkoop van alcohol is voor de gemeenten een vrijwel onmogelijke taak. Positief is dat steeds meer gemeenten jonge testkopers inzetten om de effectiviteit van de handhaving te verbeteren.
Toelichting:
Onderzoek 1: onder 176 gemeenten, medio 2014 (Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid STAP in opdracht van het ministerie van VWS):
-
Sinds 1 januari 2013 zijn in totaal 1.573 DHW maatregelen geregistreerd (gemiddeld 9 maatregelen per gemeente in anderhalf jaar). Het ging om 999 bestuurlijke waarschuwingen, 98 lasten onder dwangsom en 61 bestuurlijke boetes. In 6 gevallen was een vergunning geschorst en 9 keer was een vergunning ingetrokken.
-
Aan geen enkele supermarkt was sinds 1 januari 2013 een zogenaamde three strikes out maatregel opgelegd.
-
Een groot aantal gemeenten gaf aan de voorkeur te geven aan voorlichting; handhaving zou later kunnen volgen.
Onderzoek 2: onder 138 gemeenten, begin 2016 (Bureau Horeca Bijzondere Wetten):
-
71% van de gemeenten heeft nog geen enkele boete uitgedeeld aan ondernemers voor overtredingen m.b.t. de alcoholverkoop.
-
Het sanctiepakket is zeer breed: 12% van de gemeenten schorst vergunningen na overtreding, 17% trekt vergunning in; 12% heeft de 'Three strikes out maatregel' binnen het sanctiepakket; 18% legt een dwangsom op en 17% een bestuurlijke boete (17%); 8% van de gemeenten kent ook strafrechtelijke vervolging.
Onderzoek 3: betreft de boetes in 2015 opgelegd aan 18-minners voor alcohol aanwezig hebben op voor publiek toegankelijke plaatsen (LocalFocus):
-
Minder dan de helft van de gemeenten heeft hiervoor boetes opgelegd aan 18-minners.
-
Het totaal aantal boetes was 1.104. Vooral 16- en 17-jarigen kregen een bon.
Onderzoek 4: anonieme enquête onder 157 gemeentelijke toezichthouders, 2016 (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid):
Dit onderzoek is door ruim een kwart van alle toezichthouders ingevuld.
-
Zij geven aan gemiddeld 28,8 uur per week beschikbaar te hebben voor toezicht op en handhaving van de DHW waarvan 8 uur plaatsvindt in de avond/nacht.
-
Ruim 55 van de 157 toezichthouders geven aan zich niet of ‘slechts soms’ gesteund te voelen door de burgermeester, meestal omdat de belangen in de betreffende gemeenten ergens anders liggen. Samenwerking met toezichthouders uit andere gemeenten vindt in ongeveer de helft van de gevallen plaats.
-
De decentralisatie van de Drank- en Horecawet wordt slechts door een kwart van de toezichthouders als positief ervaren. In bijna de helft van de gemeenten worden testkopers ingezet bij de handhaving van de Drank- en Horecawet.
Onderzoek 5: onder 371 gemeenten, voorjaar 2016 (Onderzoeksbureau Intraval):
-
89,7% van alle gemeenten heeft een handhavingsplan vastgesteld.
-
De inzet die gemeenten besteden aan c.q. beschikbaar hebben voor het houden van toezicht varieert van nul tot twaalf fte. 33 gemeenten hebben geen fte’s beschikbaar.
-
Bij een geconstateerde overtreding van de Drank- en Horecawet geven de meeste gemeenten geen boete maar een bestuurlijke waarschuwing. Dit is in de periode 2013 tot en met april 2016 5.232 keer gedaan. De ‘Three strikes out maatregel’ is in dezelfde periode slechts zes keer toegepast. Sinds 1 januari 2013 zijn 494 boetes opgelegd aan de verschillende soorten verstrekkers (m.a.w: ruim 10 boetes per maand in geheel Nederland), terwijl 114 keer een vergunning is ingetrokken en 39 keer een vergunning is geschorst. Het opleggen van een last onder dwangsom is 381 keer toegepast.
-
Een groot deel (290; 82,4%) van de gemeenten vindt dat zij over voldoende (adequate) instrumenten beschikt om de naleving van de Drank- en Horecawet te handhaven. Volgens de 60 gemeenten die zeggen niet over voldoende instrumenten te beschikken komt dat met name door het gebrek aan middelen.
-
De meest genoemde knelpunten: weinig tijd (89; 46,8%); weinig financiële middelen (88; 46,3%); (te) weinig BOA’s (62; 32,6%); en (te) weinig BOA’s met de juiste bevoegdheden en competenties (50; 26,3%).
7. Positieve alternatieven voor alcoholgebruik worden nog onvoldoende benut
Wettelijke regelgeving en goede naleving daarvan zijn fundamentele beleidsinstrumenten om het alcoholgebruik en daarmee de schade van alcoholgebruik te beperken. Dat doet echter niets af aan de keuze van iedere burger om verantwoord om te gaan met zijn gezondheid. Bepaalde voorzieningen of programma’s kunnen de keuze om niet te drinken of om matig te drinken faciliteren. Deze programma’s en projecten verdienen meer aandacht.
Een breed assortiment aan gezonde alcoholvrije dranken dient op meer plaatsen beschikbaar te zijn.
Toelichting:
-
IkPas is een programma voor mensen die zich afvragen of hun alcoholgebruik nadelig is geworden voor hun gezondheid (www.ikpas.nl). Het programma is gestart in 2015 en wordt jaarlijks in het voorjaar georganiseerd. Het houdt in dat mensen 30 of 40 dagen geheel stoppen met alcoholgebruik. In 2015 en 2016 lieten resp. 4.595 en 7.239 deelnemers zich registreren, het werkelijk aantal deelnemers ligt waarschijnlijk aanzienlijk hoger. Uit de eerste studies naar deelnemers aan dit programma blijkt dat zij na afloop van het programma minder blijven drinken.
-
Alcoholvrij: Het is van belang dat er meer alcoholvrije alternatieven op de markt komen in het bijzonder ten behoeve van de uitgaanssector. Reclame en marketing in de horeca zijn nu bijna volledig gericht op alcoholhoudende dranken en te weinig op alcoholvrije alternatieven. Het is eveneens van belang dat horecaondernemers bij het samenstellen van hun aanbod zich minder afhankelijk opstellen van bierproducenten.